Vi hører ofte kommunene har for lite handlingsrom og kommunene detaljstyres. Fra kommunalpolitisk hold hevdes det at staten styrer strammere, mer omfattende og mer detaljert. Er dette riktig?

Difi har kartlagt alle endringer i lov- og regelverket innenfor tre sentrale lover på helse-, utdanning- og miljøområdet fra 2000 til 2015. Dette gir oss et godt grunnlag for å si noe om utviklingen i statens styring av kommunene de siste femten årene. Denne rapporten bygger på vår rapport om samme tema fra 2010.   

Lovene gir økt handlingsrom for kommunene

Utviklingen av lov- og regelverket viser at rammestyring er et uttalt mål på alle de tre områdene vi har studert. Det betyr at kommunene skal ha størst mulig grad av frihet til å definere innholdet i tjenestene. I stadig flere lover kommer dette til uttrykk ved hjelp av rettslige standarder av typen «forsvarlig». Opplæringsloven pålegger kommunene å ha forsvarlige størrelser på undervisningsgruppene, og helse- og omsorgsloven pålegger kommunene å ha et forsvarlig tjenestetilbud, et nødvendig tjenestetilbud og et verdig tjenestetilbud. Det er så opp til kommunene å begrunne og dokumentere hva som er forsvarlig. Dette er en utvikling i retning av mindre detaljstyring.

Stadig mer detaljerte krav til hvordan tjenestene skal styres

Men selv om det er et gjennomgående trekk at det ikke blir stilt detaljerte krav til innholdet i en tjeneste, stilles det stadig mer detaljerte krav til hvordan tjenestene skal styres, hvordan de skal dokumenteres og, ikke minst, hvilken kompetanse kommunene skal ha. Kommunens skal dokumentere at de følger nasjonale kvalitetsvurderingssystemer, de skal utarbeide årlige rapporter om tilstanden i grunnskoleopplæringen i kommunen og de skal dokumentere at de tilrettelegger for forskning, for å nevne noe. Vi finner en lang rekke nye kompetansekrav eller bemanningsnormer. For eksempel nye kompetansekrav til lærere, ambulansepersonell eller at det skal oppnevnes spesielle stillinger for særskilte grupper, for eksempel at alle kommuner har plikt til å oppnevne koordinator for brukere med langvarige behov.

Flere krav til prosedyrer og kompetanse er et tegn på økt detaljstyring fordi de kan binde opp ressurser og indirekte legge føringer på kommunens organisering. Den handlefriheten kommunene er gitt i lovene, snevres inn ved at staten styrer strammere på prosedyrer og kompetanse.

Begrenset bruk av øremerkede tilskudd

Undersøkelsen vår viser at staten i liten grad har brukt øremerkede tilskudd de siste femten årene. Øremerking har først og fremst blitt brukt i tilknytning til spesielle satsinger, som for eksempel barnehagereformen. Her ble det gitt store øremerkede tilskudd, men etter relativt få år ble disse midlene tatt inn i rammeoverføringen igjen. Dette kan tas til inntekt for mindre detaljert styring.

Flere individuelle rettigheter for innbyggerne

Det har vært en sterk økning i lovfestede individuelle rettigheter i perioden. Iveren etter å rettighetsfeste var spesielt stor tidlig på 2000-tallet. Vi har sett færre eksempler på rettighetsfesting de siste fem årene, men det gjøres fremdeles. For eksempel har regjeringen nettopp sendt ut et høringsforslag om rett til sykehjemsplass for eldre med medisinske behov.  Rettighetsfesting innebærer en klar begrensing av det kommunale handlingsrommet. Når en stadig større del av kommunens midler blir bundet opp i tjenester til utvalgte grupper, blir det mindre mulighet til å gjøre en samlet prioritering ut i fra lokale behov.  

Staten må våge å slippe taket

Konklusjonen på om staten styrer kommunene mer detaljert, er både ja og nei. Mitt inntrykk er at staten prøver å la være, men så sklir det ut. Når det viser seg at oppgavene ikke ivaretas like godt i alle kommuner, setter staten inn kompensatoriske tiltak i form av rettighetsfesting og nye krav til prosedyrer og bemanning. Mindre detaljstyring krever at staten og nasjonale politikere våger å slippe litt opp og i større grad godta lokale variasjoner i tjenestetilbud og oppgaveløsning.

Rapporten Statlig styring av kommunene. En kartlegging av virkemiddelbruk og utviklingstrekk på tre sektorer i perioden 1999-2015 ble lagt frem på Difis Forvaltningskonferanse i 2015.

Forfatter

Eivor Bremer Nebben
Eivor Bremer Nebben
Avdelingsdirektør ledelse og organisering.

Kommentarer

Skriv ny kommentar

* obligatorisk felt som du må fylle ut