Direktoratenes rolle i statens styring av kommunene

Nye reguleringer krymper det kommunale handlingsrommet. Kommunene opplever at de får færre muligheter til å ta egne initiativ og til å velge egne løsninger, innen enkelte sektorer. Områder som tidligere har vært politisk styrt på kommunalt nivå, blir nå gjort til gjenstand for nasjonal regulering, og påfølgende veiledning, kontroll og tilsyn av staten.

Publisert: 15. des 2013, Sist endret: 07. jan 2015

Dette kommer frem i Difis rapport Direktoratenes rolle i statens styring av kommunene, der vi har undersøkt direktoratenes rolle i statens styring av kommunene innenfor sektorene barnevern, helse og omsorg, naturforvaltning, samfunnssikkerhet og beredskap, og grunnskole. 

Direktoratene styres tett av sine departementer

Rapporten viser at direktoratene ikke har noen hovedrolle i innskrenkingen av det kommunale handlingsrommet. Direktoratene har stor frihet i faglige spørsmål, men styres til dels tett av sine departementer når det gjelder kommunerettede oppgaver.

- Direktoratene og kommuner har liten direkte kontakt med hverandre, sier avdelingsdirektør og prosjektansvarlig i Difi, Eivor Bremer Nebben. Det meste av kontakten mellom statsforvaltningen og kommunene skjer via Fylkesmannen. Direktoratene har en stor skriftlig produksjon rettet mot kommunene, og de bidrar også med utvikling av fagkunnskap i kommunene, gjennom databaser og opplæring, men de har sjelden direkte kontakt med ledere og ansatte i kommunene. 

Kommunene har behov for veiledning, databaser og maler

Kommunene på sin side har ofte behov for veiledning i hvordan lover skal anvendes og tjenester skal innrettes. Det er spesielt fagansvarlige i kommunene som tilkjennegir slike behov, og denne gruppen er også rimelig fornøyde med kvaliteten og nytteverdien til det som kommer fra direktoratene. På områder hvor det kan være krevende å finne ut hva som er hensiktsmessige framgangsmåter ønsker de seg flere maler og verktøy. Ordførere og rådmenn er derimot mer skeptiske til direktoratenes veiledere. De frykter at de skal virke innskrenkende på handlingsrommet og binde opp budsjettet. 

Kommunalt handlingsrom versus likeverdige tjenester i hele landet

- Mange av utfordringene i forholdet mellom direktoratene og kommunene kan tilbakeføres til den motsetningen som ligger i at kommunene er pålagt å gjennomføre nasjonal politikk på områder hvor det legges stor vekt på å sikre alle innbyggere et likeverdig tjenestetilbud, samtidig som lovene gir kommunene et skjønnsrom, sier Nebben.  Det er en omfattende bruk av vage termer som forsvarlig, verdig og tilstrekkelig i lover som pålegger kommunene å yte tjenester. Direktoratene har en vesentlig rolle i konkretiseringen av lovtekstene gjennom å utarbeide skriftlige veiledninger. Dette krever ofte språklig balansegang. De vage termene skal avgrenses og gis innhold uten at skjønnsrommet de åpner for innskrenkes.  

Veiledende anbefalinger kan få mer tyngde enn intendert

Direktoratenes skal unngå å peke ut enkelte løsninger som mer ønskelige enn andre der kommunene er gitt skjønnsrom i lovs form. Anbefalinger blir derfor gitt i veiledere, som ikke er juridisk bindende på samme måte som lover og forskrifter. Det som anbefales i veiledere kan likevel komme til å bli brukt som mer normerende enn det som har vært tenkt i utgangspunktet. Dette skjer for eksempel dersom tilsynsmyndigheter legger direktoratenes definisjoner og anbefalinger til grunn ved tilsyn. 

Difis anbefalinger

- Direktoratene bør styrke sin kunnskap om kommunesektoren og involvere kommunesektoren bredere og mer systematisk i sitt arbeid med utformingen av veiledere, fortsetter Nebben. Vi anbefaler at det bør klargjøres hvem som skal definere kriterier for tilsyn. Uklarheten om hvem som skal sette kriterier for tilsyn på områder hvor kommunene har skjønnsrom, bør ryddes av veien innenfor de ulike sektorene. 

Difi anbefaler også at stat og kommune bør styrke samarbeidet om å definere kvalitetskrav slik at de til enhver tid har et omforent syn på hva som gjelder, og som også kan legges til grunn ved tilsyn. Å bestemme hva begreper som verdighet og forsvarlighet skal innebære i praksis, handler om en løpende utvikling av kriterier for kvalitet på de ulike tjenesteområdene, da kriteriene vil måtte endre seg over tid. 

Difi mener også at departementer og direktorater bør sette kritisk søkelys på lovspråket i det lovforberedende arbeidet. Kommunalt handlingsrom bør ikke avgrenses verken ved hjelp av vage begreper eller detaljregulering, men gjennom valg av ord og formuleringer som kan gi tilstrekkelig forutsigbarhet både for brukere, tjenesteytere og tilsynsmyndigheter.