Statlig styring av kommunene. En kartlegging av virkemiddelbruk og utviklingstrekk på tre sektorer i perioden 1999-2015

Kommunereformen skal sikre gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og styrket lokaldemokrati. Redusert statlig detaljstyring er et av tiltakene som skal bidra til å nå målene.

Publisert: 18. nov 2015, Sist endret: 19. nov 2015

Undersøkelsen som er initiert av Difi tar opp følgende problemstillinger:

  • Hvordan har omfanget av statens virkemiddelbruk (juridiske, økonomiske og pedagogiske) utviklet seg i perioden 1999–2015?
  • Hva er de sentrale utviklingstrekkene?
  • Hva betyr utviklingstrekkene?
  • Hvilke konsekvenser vil en kommunestruktur med større kommuner få for statlig styring?

I undersøkelsen ser vi på virkemiddelbruk og utviklingstrekk i den statlige styringen av kommunene i perioden 1999–2015. Undersøkelsen er en delvis oppdatering av Difi-rapport 2010:4 Statlig styring av kommunene – om utvikling i bruken juridiske virkemidler på tre sektorer. Vi har sett nærmere på tre fagområder: grunnopplæring, helse og omsorg og miljø. Den oppdaterte karleggingen omfatter også økonomiske virkemidler og tilsyn i forlengelsen av juridiske virkemidler.

Viktigste utviklingstrekk

Det er forskjeller mellom fagområdene miljø, grunnskole og helse- og omsorg som er belyst i denne rapporten, men det er likevel noen overordnete utviklingstrekk i statens styring av kommunene i perioden fra 1999 til 2015.

Utviklingstrekkene peker i retning av både mindre og mer detaljert styring

Vår undersøkelse gir ikke et entydig bilde av om statens styrer mer detaljert. Bruk av rammelover og begrenset bruk av øremerkede midler peker i retning av mindre detaljert styring. Etter vår vurdering er den økte vektleggingen av veiledning også et tegn på «mykere» styring. Derimot er det særlig på velferdsområdene tendenser til mer detaljert styring gjennom blant annet prosedyre- og kompetansekrav i lover og forskrifter.

Samhandlingen mellom stat og kommune har økt

Vi ser en tendens til økt samhandling og dialog mellom stat og kommune i perioden fra 1999 og til i dag. Konsultasjonsordningen, lovpålagte avtaler og økt medvirkningen fra kommunesektoren i utforming av veiledere indikerer dette. Det samme gjør økt involvering og vektlegging av dialog i forbindelse med tilsyn.

Kompenserer staten i sin styring for en uhensiktsmessig kommunestruktur?

I kartleggingen har vi sett flere eksempler på at staten/Stortinget legger til rette for nye oppgaver og økt handlingsrom for kommunene. Slik sett kan det synes som om staten i utgangspunktet styrer som om vi har en annen kommunestruktur.

Når det senere viser seg at oppgavene ikke ivaretas på en god nok måte i alle kommuner på grunn av manglende kapasitet og kompetanse, setter staten inn kompensatoriske tiltak i form av blant annet nye prosedyrekrav og ikke minst omfattende veiledning.

Blir det endringer i styringen som følge av kommunereformen?

Resultatet av kommunereformen er uvisst. Det som likevel synes sikkert er at det på grunn av geografiske forhold uansett vil finnes en rekke mindre kommuner. Dersom det åpnes for oppgavedifferensiering mellom små og store kommuner, vil det påvirke statens styringsbehov og styringsmuligheter. Det igjen vil få konsekvenser blant annet for regional statsforvaltnings rolle og oppgaver.

Større og mer kompetente kommuner kan gi grunnlag for mindre behov for statlig styring og større innslag av samhandling. Uavhengig av kommunereformen er det imidlertid grunn til å anta at integrasjonslinjen vil fortsette og kanskje forsterkes. For å få til gode og brukerrettede tjenester er det behov for økt samhandling mellom stat og kommune.

 

 

Kontakt