Statens regionale organisering

Difi jobber for tiden med et prosjekt om hvordan statlige etater organiseres i ulike regioner. I figuren under ser du hvordan kartlagte etater har organisert sine regioner. Her kan du også sammenligne etater. Vi presenterer noen foreløpige funn fra prosjektet under figuren.

Kart over statens regionale organisering

Praktisk informasjon om bruk av figuren

Figuren over er organisert i tre faner du kan veksle mellom:

  1. Regional stat: kart 
  2. Sammenlign to etater
  3. Bygg din egen tabell

Under fanen «Regional stat: Kart» er regionstrukturen i utvalgte etater fremstilt i et kart på kommunenivå. Du kan velge en etat av gangen og eventuelt zoome inn på det enkelte fylke – en funksjon som er nyttig for etater som f.eks. NVE som har en regional struktur som går på tvers av fylkesgrenser.

Under fanen «Sammenlign to etater» er det mulig å se regionstrukturen for to etater ved siden av hverandre for å få et raskt overblikk over organiseringen i to ulike etater. Også her er det mulig å zoome inn på det enkelte fylke.

Under fanen «Regional stat: Bygg din egen tabell» har vi lagt inn den samme informasjonen samt en del utfyllende informasjon inkludert antall kommuner, areal, lokalisering av regionkontorer, og antall regioner. Alle data kan lastes ned ved at du trykker på en celle i figuren for deretter å gå til «download». Velg «crosstab».

Hva viser figuren?

Under denne fanen gir vi en introduksjon til regional statsforvaltning og en oppsummering av noen viktige observasjoner vi har gjort med utgangspunkt i figuren over. I figuren over presenterer vi regionstrukturen og nøkkelinformasjon om de etatene vi har undersøkt. Vi vil holde figuren oppdatert. Vi ønsker også å legge til antall ansatte ved etatenes regionkontorer.

Hva er regional statlig forvaltning?

Med regional statsforvaltning mener vi statlige organer som er instruert av nasjonale forvaltningsorganer, og som har oppgaver og mål som kan nås innenfor en avgrenset del av landet over kommunenivå. Tradisjonelt har regionenes funksjon vært å ivareta de samme oppgavene i et geografisk avgrenset område. De senere årene har flere etater imidlertid valgt å samle enkelte oppgaver i én regional enhet ( Difi-rapport 2014:4). Det er to måter å gjøre dette på.

For det første legger etater enkelte spesialiserte, nasjonale oppgaver som tidligere tilhørte hovedkontoret ut til regionale enheter. I Statens vegvesen er bl.a. enkelte administrative oppgaver – definert som nasjonale oppgaver eller direktoratsoppgaver – lagt ut til regionkontorene. I Kriminalomsorgen har ett regionkontor fått ansvar for postmottak for hele etaten. I Bufetat er IKT og administrative funksjoner samlet i en egen regional enhet i Tønsberg.

For det andre samles oppgaver som tidligere ble ivaretatt av alle regionale enheter i én enhet. Enheten får dermed en landsdekkende oppgave. 

Antall regionkontorer i etatene

Som figuren viser varierer antall regionale enheter i den enkelte etat fra fem (flere etater) til 20 (Sivilforsvaret). Utviklingen i antall regionale enheter går i retning av færre og større enheter. Dette er en utvikling som har pågått lenge. Det vanligste er å ha fem-sju regioner. Fem regioner er mest vanlig. Etater med mer enn fem-sju regioner, har typisk ti-tolv regioner. Bare Bufetat, Statens vegvesen og Skatteetaten har identisk inndeling.

Fylkesinndeling er stadig mindre utbredt som organiserende prinsipp for etatenes regionstruktur. I dag er det kun NAV som er har regional tilstedeværelse i alle fylkene. Få etater har et regionalt apparat som går på tvers av fylkesgrensene, se NVEs regionstruktur for et unntak.

Lokalisering av regionkontorene

Lokaliseringen av de regionale enhetene (administrasjonsstedene) varierer, men mange er lagt til byer hvor også fylkesadministrasjonen og fylkesmannen er lokalisert (fylkeshovedsteder). Oslo, Bergen, Trondheim, Hamar og Bodø har relativt sett flest statlige regionale enheter.

En regional enhet omfatter ofte flere fysiske kontorsteder, som for eksempel Arbeidstilsynet og Fiskeridirektoratet. Også fylkesmannsembetene er noen steder spredd på flere fysiske kontorsteder.

Merk at oversikten vår over regionale enheter begrenser seg til de etater som er kartlagt, se figur.

Foreløpige funn og viktige problemstillinger

Under presenterer vi noen foreløpige funn fra prosjektet og viser til noen viktige problemstillinger som vi jobber med i prosjektet.

Regional stat har ulike roller og målgrupper

Difi har i det pågående prosjektet om regional stat spurt etatene om hvilken målgruppe de har: kommuner/fylkeskommuner, borgere eller næringsliv. Mange av etatene oppgir at målgruppen er blandet. Samlet sett er det ingen målgruppe som skiller seg ut som klart viktigere enn andre.

Der etaten har et lokalt nivå (lokalkontor) har regionkontorene en viktig rolle i å styre, følge opp og støtte det lokale nivået. Eksempler på slike etater er politiet, kriminalomsorgen og NAV. Her ligger hovedtyngden av de operative oppgavene og kontakten med publikum til lokalt nivå, dvs lensmannskontorer/politistasjoner, fengsler og NAV-kontoret i kommunene.

Der etaten ikke har et lokalt nivå har regionkontorene en langt mer operativ rolle og direkte kontakt med målgruppene. Husbanken og IMDi er eksempler på det. Det samme gjelder Fylkesmannen, som har ansvaret for de kommunerettede oppgavene på vegne av mange sektorer.

Utvikling i retning av spesialisering og større fagmiljøer

Vi ser at organiseringen av den regionale statsforvaltning utvikles i retning av færre regionkontor og lokalkontor og en større grad av spesialisering eller funksjonsorganisering. Hovedårsaken til utviklingen synes å være et uttalt behov for å få sterkere fagmiljøer og sikre likebehandling og mer enhetlig praksis.

I tillegg til å slå sammen enheter og få større fagmiljøer, ser vi også en tendens til større grad av organisering etter funksjon. Dette gjelder bl.a. administrative tjenester. Bufetat har samlet de administrative funksjonene i Senter for administrasjon og utvikling i Tønsberg. Senteret er ikke en del av direktoratet, men del av etaten på linje med regionkontorene. Statens vegvesen og Mattilsynet har også organisert administrative tjenester etter funksjon. Her inngår medarbeiderne i direktoratet, men sitter fysisk lokalisert ved enkelte regionkontor.

Også politireformen inneholder elementer av sentralisering og spesialisering. Alle politidistrikter skal ha tilnærmet samme organisasjonsstruktur for å sikre et likere politi. Alle politidistrikter samler også en del funksjoner i såkalte funksjonelle driftsenheter. Det gjelder administrative staber, men også felles enheter for bl.a. forebygging, etterforskning, påtale og felles operativ enhet. Politidistriktene har altså en organisering både i driftsenheter som dekker et geografisk område (lokalt nivå) og felles, funksjonelle enheter som dekker hele politidistriktet.

Digitalisering en drivkraft for endring

Utviklingen i retning av spesialisering og funksjonell organisering muliggjøres av digitalisering. På mange områder endrer teknologien samhandlingen mellom etaten og brukeren (innbygger, næringsliv, kommune). Fysisk tilstedeværelse er i en del sammenhenger ikke lenger nødvendig. Teknologien muliggjør også digital samhandling innen etaten, slik at lokalisering blir mindre viktig for organisering. Medarbeidere kan tilhøre samme organisatoriske enhet, men være fysisk lokalisert ulike steder.

Hvilken vei går utviklingen i regional statsforvaltning?

Et interessant tema i prosjektet er hvilken vei utviklingen i organiseringen av regional statsforvaltning vil gå. Vil tendensen til sentralisering og spesialisering fortsette, eller er det drivkrefter som trekker i motsatt retning? Motstanden mot kommunereform og politireform som vi finner i deler av befolkningen og i enkelte politiske miljø viser at lokalisering av tjenester og arbeidsplasser er viktig for mange. Distriktspolitikk vil i mange sammenhenger trumfe den administrative rasjonaliteten.

Et annet spørsmål er om utviklingen fremover vil innebære en endring i antallet nivåer i etater med et ytre apparat. Vil vi få færre etater med tre nivåer ved en samling av fagmiljøer regionalt? Eller vil det regionale leddet i en del tilfeller bli overflødig? I tilfeller der geografisk nærhet er viktig for oppgaveløsningen er det vanligvis det lokale nivået som er det mest sentrale. I en digital forvaltning kan støtte og oppfølging av det lokale nivået i prinsippet skje fra ett sted. Det kan innebære at en del av de oppgavene som i dag løses av regionkontor i fremtiden vil løses av direktoratsnivået (hovedkontoret), men at medarbeidere kan være lokalisert i ulike deler av landet.

Ulik inndeling av regional stat – er det et problem?

Den ulike inndelingen av den regionale statsforvaltningen blir i en del sammenhenger trukket frem som uheldig. Og kartet over regional stat ser unektelig rotete ut. Inntrykket er at hver sektor har organisert sitt apparat uten å skjele til inndelingen i andre statsetater. I tillegg er lokalisering alltid et spørsmål om politiske valg. Men hvor stort er egentlig problemet med ulik inndeling av regionalkontor? Hvem er det i så fall et problem for? Hvor lik bør inndelingen av regional statsforvaltning være?

Dette er spørsmål vi vil belyse i prosjektet. Vi vil se nærmere på om det er noen fagområder der det er spesielt med samhandling mellom regionale kontor. Et sentralt spørsmål er om ulik inndeling av regionene betyr noe for mulighetene for samordning eller om det er andre faktorer som er viktigere. Er det viktig for innbyggere, næringsliv og kommuner at regionale kontor er likt inndelt, eller er det viktigere at de vet hvem de skal henvende seg til ved det lokale kontoret eller at den digitale løsningen fungerer?

Pågående omorganiseringsprosesser

Vi har spurt etatene om regionstrukturen er under vurdering. Våren 2017 er dette et høyst aktuelt tema i en rekke etater:

  • Politiet implementerer nærpolitireformen
  • Lånekassen skal redusere antall regionkontor
  • NVE har gitt et forslag til OED om ny oppgavefordeling mellom direktoratet og regionnivået
  • Skattedirektoratet har levert forslag til ny struktur til Finansdepartementet
  • For NAV er det foreslått en inndeling i 12 regioner
  • Når det gjelder Kystverket, har Samferdselsdepartementet strukturen under vurdering
  • Det er foreslått en ny inndeling for fylkesmannsembetene, som medfører en reduksjon til 10
  • Husbanken har fått et forslag til struktur fra ekstern konsulent
  • I Kriminalomsorgen starter en evaluering av organisasjonsstrukturen, med frist 1. 9. 2017
  • Tolletaten skal etter pålegg fra Finansdepartementet utrede en ettnivå-løsning.
  • Arbeidstilsynet vurderer grensene mellom regionnivået og direktoratet
  • Kartverket gjør en intern vurdering i lys av regionreformen og kommunereformen
  • Sjøfartsdirektoratet melder at strukturen vurderes fortløpende

Også endringer i kommune- og fylkeskommunestrukturen kan påvirke regioninndelingen: – Når grensene endres i kommuner og fylkeskommuner, må også staten tilpasse seg, mener kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner (Aftenposten 11. mars 2017).

Litteratur om regional stat

Agenda Utredning & Utvikling (2006): Evaluering av omstillingen til ny organisering av Statens vegvesen

Difi-notat 2014:4 Både styring og ledelse? Om ledergrupper i direktorater med regionalt apparat

Difi-rapport 2013:14 Direktoratenes rolle i statens styring av kommunene

NIBR-rapport 2006:9 Den regionale stat – enhet og mangfold

NIVI-rapport 2015:3 Statens regionale inndeling og kommunesektoren – konsekvenser for samhandling

NIVI-rapport 2016:2 Én dør til staten for kommunene

Riksrevisjonens undersøkelse av reorganiseringen av skatteetaten – Dokument 3:4 (2011–2012)

SOU 2012:81 Statens regionala förvaltning

Statskonsult-rapport 2002:18 Inndeling av regional stat – En kartlegging

Statskonsult-rapport 2004:10 Virkninger av ulik regional inndeling av statlig virksomhet

Publisert: 22. sep 2017, Sist endret: 29. sep 2017

Deldette

Kontakt

Fant du det du lette etter?

* er obligatoriske felter som du må fylle ut for å sende skjemaet. Hvis du har et spørsmål du ønsker svar på, vennligst se www.difi.no/om-difi/kontakt-oss

Fant du det du lette etter?
*